El camino de China
Entre los muchos aspectos no se comprende lo que pasa en China después de la reforma económica y el papel que juega su sistema bancario. Antes de la reforma, los activos bancarios del país se concentraban en unos pocos bancos, especialmente los cuatro primeros más importantes. El sistema bancario era en sí un instrumento secundario en la política macroeconómica del país, sólo se usaba para la aplicación de los planes generales de efectivo y del crédito del Estado, además de proporcionar apoyo al capital de trabajo para empresas de propiedad estatal.
El consenso es que el papel desempeñado por estas instituciones ha cambiado dramáticamente en los últimos años, con su participación en la provisión de crédito para fines de inversión el cual ha aumentado considerablemente. Esa transformación empezó a destacarse después de 2008 cuando el gobierno chino decidió poner en marcha un enorme paquete de estímulo para hacer frente a los efectos de la crisis mundial y su impacto en la economía china.
El recurso y el estímulo en sí mismo no era de extrañar. El aumento gradual de gasto interno con el fin de neutralizar los efectos de una desaceleración global en una economía que potencialmente es exportadora, ha servido también al resto del mundo, pues el crecimiento chino se iba acercando al 9 por ciento. No obstante,hubo, sin embargo, dos características inusuales sobre el estímulo chino.
Para empezar el paquete de estímulo no fue diseñado para depender en gran medida de un aumento del gasto directo del gobierno para financiarlo con sus ingresos propios. Por el contrario, el aumento del gasto fue financiado por los bancos que fueron alentados a ofrecer grandes volúmenes de deuda, para financiar el gasto del gobierno, pero las entidades estuvieron en parte con un balance adecuado. En segundo lugar, ello fue un reflejo de la descentralización para la toma de decisiones y de la aplicación más o menos sustancial del gasto adicional que se llevó a cabo a nivel provincial, por las entidades asociadas con los gobiernos provinciales. Uno de los problemas era que los gobiernos provinciales de China no han sido autorizados a emitir bonos, ni pedir dinero prestado para financiar sus gastos.
En 1994 una drástica respuesta a la evidencia de que los gobiernos provinciales tenían deudas en préstamos acumulados fue difícil encontrar la manera para el pago de ese servicio, y el gobierno central impuso una prohibición a los gobiernos locales que tenían déficit presupuestarios y emisión de bonos. Por lo tanto, cuando se le solicito que participaran del esfuerzo de otorgar los estímulo, para poner en marcha grandes proyectos de infraestructura,el respaldo de los líderes provinciales no permitió adoptar esquemas innovadores. Principalmente, esto implicó la creación de vehículos financieros diferentes como el de las Inversiones para el Desarrollo Urbano y de las Sociedades Anónimas, inversiones separadas del gobierno provincial que se hicieron para pedir prestado a los bancos con el fin de financiar esos proyectos.
El problema ahora es la incapacidad de estas instituciones, bajo la égida de los cuales estos proyectos se están aplicando, para cumplir con sus compromisos de préstamos. Muchos de los proyectos fueron financiados con préstamos sin aval o respaldo o sea con garantía de valor comercial incierto o poco que no podían ser cancelado fácilmente en caso de incumplimiento. Los flujos de efectivo proyectados a futuros asociados con inversiones en carreteras, puentes y pasos subterráneos son difíciles de estimar. Y algunos son proyectos del sector social con una garantía implícita de una inversión a nivel provincial, pero no hay compromiso concreto de pago.
A pesar de que el estímulo apuntaló la tasa de crecimiento notable de China, incluso en medio de la crisis, las dudas no tardaron en ser expresada por la forma en que fue financiado ese crecimiento. De acuerdo con una auditoría realizada en el medio del año pasado, a raíz de estímulo del gasto, la deuda del gobierno local asociada se había elevado a $ 1.65 billones de dólares o alrededor del 27 por ciento del PIB chino. En comparación, con las deudas del gobierno central que se estimó en más o menos el 20 por ciento del PIB. La fiscalización mostró que la deuda pendiente de los gobiernos locales aumentó en un 62 por ciento sólo en el año 2009, cuando RMB 9,6 billón fue inyectado al sistema como parte del estímulo.
La incapacidad de los gobiernos provinciales para cumplir con sus compromisos implícitos parece estar señalando que existe en alrededor de un tercio de los préstamos con vencimientos a finales de este año y alrededor de la mitad con vencimiento en los próximos tres años. Frente al conocimiento de ese problema de pago, el gobierno ha informado que ya inició un amplio programa de renovación de las deudas contraídas con los bancos por estos préstamos.
El argumento parece ser que con el tiempo, esos proyectos al finalizar producirían ingresos suficientes, por lo que podría haber una extensión a seguir en el futuro. Con una economía que sigue siendo fuerte el gobierno tiene poco temor de que el problema los llevaría a una crisis como un sobre-endeudamiento en los hogares y la elevada deuda en relación al PIB como ha sucedido en los gobiernos de Occidente todo lo cual se ha precipitado. La estrategia con toda probabilidad es la recapitalización de esos bancos cuando sea necesario para mantenerlos solventes. Incluso los primeros críticos de la política de reestructuración de la deuda por parte de los vencimientos bancarios, fue la Comisión Reguladora Bancaria de China, pero que ahora admite que no hay ninguna opción inmediata.
Pero la sabiduría de ocultar una política fiscal proactiva, haciendo que los bancos estatales presten al Estado para la financiación de vehículos, que a su vez prestan a otros proyectos respaldados por el Estado se encuentra ahora cuestionado. El problema es que aunque se trata de proyectos de infraestructura con un flujo de ingresos futuro incierto, los ingresos tienen que cumplir con la participación adquirida y con los compromisos de la amortización.
Eso por el momento parece que no sea posible, lo que exige la reestructuración. Por lo tanto, la experiencia parece indicar la necesidad de un cambio en la política de financiación de la grandes inversión realizadas, directa o indirectamente por el Estado en China. En el último año, los gobiernos de algunas provincias y ciudades que empezaron por Shanghai se les ha dado permiso para emitir bonos por primera vez después de casi dos décadas.
La cuestión por ejemplo de Shanghai fue de un enorme éxito que reflejó la necesidad de la emisión de los bonos. Pero una vez más se plantea la posibilidad de que el gobierno provincial en pos de los intereses particulares de sus líderes que desean recurrir a un endeudamiento excesivo, tienen que asegurar un adecuado respaldado con la generación de ingresos. El problema es que, aunque limitado por la prohibición de endeudamiento impuesto por el gobierno central, los gobiernos provinciales basan su acción en las transferencias del gobierno central y en la venta de tierras para poder financiar sus gastos.
Ellos aún no han establecido ningún grado de independencia financiera basado en la imposición a pesar del aumento de los ingresos y la desigualdad en el sistema de préstamos. No es motivo todavía de preocupación alentados por la liquidez fácil, el crédito financiado por expansión del gasto que ha afectado a otros sectores. Las instituciones financieras chinas han extendido demasiado el mercado inmobiliario en particular. La exposición de los bancos chinos para el mercado inmobiliario se sitúa en más de una quinta parte de sus inversiones. La escalada de los préstamos se ha traducido en una espiral en la generación de viviendas y bienes inmobiliarios, no obstante los temores se relacionan con el asunto de una posible burbuja especulativa que que al aumentar pueda suponer muchas quiebras. Esto tendría un impacto en los balances bancarios y en la solvencia de los mismos.
Este problema se ha agravado por los cambios estructurales inducidos por la liberalización. Además de los bancos estatales, sobre todo los cuatro primeros, que dominaron el sistema financiero en su conjunto en China, la estructura financiera de China ahora incluye una serie de bancos privados y un sistema bancario nacidos a la sombra significativa de fideicomisos y otras empresas de inversión. En el flujo inicial de la transición que vio los bancos se convirtieron en prestadores importantes, los bancos controlados por el Estado grandes han prestado a las grandes empresas estatales y los bancos privados han hecho préstamos a nivel local, especialmente a las pequeñas y medianas empresas, que ha sido una parte esencial de la historia del éxito en China.
Sin embargo, la reciente evolución parece haber tomado tres direcciones. En primer lugar, como se señaló anteriormente los bancos de propiedad estatal han aumentado enormemente su exposición a los proyectos puestos en marcha por los gobiernos provinciales patrocinados por el gobierno central, aunque todavía las entidades tienen que demostrar un rendimiento adecuado. En segundo lugar, los bancos privados y los fondos fiduciarios se han trasladado al financiamiento de pequeñas y medianas empresas y alimentando una posible burbuja inmobiliaria. Y, por último, a través de su compromiso con el sistema bancario entonces los grandes bancos comerciales también están expuestos indirectamente a la burbuja del mercado inmobiliario.
Todo esto es el resultado de la elección del gobierno de utilizar el sistema bancario como un instrumento de desarrollo, incluso mientras se relaja los controles sobre sus préstamos y la supervisión de las entidades financieras como parte de una política china para reestructuración al sector financiero. En el evento, mientras que el crecimiento impulsado por el enorme estímulo fue un resultado positivo, hay una serie de problemas nuevos imprevistos. Esto posiblemente podría alentar al gobierno a volver sobre sus pasos y encontrar un nuevo camino. A menos que los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y c el gobierno acepten esa política pero previendo también los posibles resultados y los obstáculos.
( Este artículo fue publicado originalmente en la primera línea, en el Volumen 29:
Número 04, 25 de febrero-marzo 09, 2012 24 de febrero 2012.
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